Pravico vsakogar, da brez izkazovanja pravnega interesa, tudi brez navajanja razloga, od zavezancev, ki so praviloma državni organi oziroma subjekti javnega sektorja, pridobi informacije, ki jih tak zavezanec poseduje, je v slovenski pravni red marca 2003 vnesel ZDIJZ; Zakon o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/03).
V obrazložitvi k predlogu ZDIJZ, objavljeni v Poročevalcu Državnega zbora iz julija 2002, lahko preberemo, da je pravica dostopa do informacije javnega značaja zagotovljena že z Ustavo RS. Po drugem odstavku 39. člena Ustave RS ima vsakdo pravico dobiti informacijo javnega značaja, za katero ima v zakonu utemeljen pravni interes, razen v primerih, ki jih določa zakon.
Sodna praksa je sicer zavzela stališče, kot ga je zasledoval predlagatelj, da je po določbah ZDIJZ dostop do informacij javnega značaja prost, brez potrebe po izkazu pravnega interesa, hkrati pa prepoznala določene specifike v ureditvah področne zakonodaje – predvsem pri dostopu do tožilskih in sodnih spisov (na primer sodba Vrhovnega sodišča RS št. X Ips 4/2020 z dne 27.05.2020).
Z novelo ZDIJZ-C (Uradni list RS, št. 23/14) se je krog zavezancev za dostop do informacij javnega značaja razširil še na gospodarske družbe in druge pravne osebe pod prevladujočim vplivom države, občin ali drugih oseb javnega prava. Njihove obveznosti so bile deloma prilagojene drugačni naravi delovanja, tudi definicija informacije javnega značaja je v tem primeru drugačna – ožja.
Slovenska ureditev dostopa do informacij javnega značaja na splošno velja za dobro z vidika odprtosti. V odvisnosti od zornega kota, ali ste torej na strani zavezanca ali ste na strani prosilca, pa je lahko videti ureditev tudi pretirano zaprta ali pretirano odprta ali pa v določenem delu nejasna.
V tem prispevku izpostavljam položaj pravnih oseb javnega prava, ki po določbah ZDIJZ sodijo med prvotne zavezance za dostop do informacij javnega znajača, v predpisih pa nimamo (enotne) definicije tega pojma. Tudi v pravni teoriji ni enotnega stališča o tem, kdaj se neka pravna oseba uvršča med osebe javnega oziroma zasebnega prava. Zato je pravna teorija izoblikovala kriterije, po katerih se v vsakem posameznem primeru ugotavlja, kam določena pravna oseba spada. Razvrstitev je odvisna od celote značilnosti in razmerij pravnega subjekta. Prvi kriterij, ki ga pravni teoretiki navajajo za razvrstitev, je akt ustanovitve. Tako med osebe javnega prava praviloma razvrščajo tiste, ki so ustanovljene z zakonom ali upravnim aktom ter izvajajo javne naloge oziroma javna pooblastila. Za razlikovanje pa je pomembno tudi: način pridobitve premoženja, odgovornost za obveznosti, prevladujoča vloga države v organih upravljanja ipd (npr. Vrhovno sodišče RS v sodbi št. X Ips 638/2008 z dne 20.5.2009, tudi sodba Upravnega sodišča RS št. U 167/2006 z dne 10.5.2006).
Po zgornjih kriterijih med pravne osebe javnega prava lahko uvrstimo tudi javne zavode, javne gospodarske zavode, pa tudi javna podjetja (na primer javna komunalna podjetja, pa tudi Pošto Slovenije, DARS…) kot tudi javne sklade, javne agencije …
V nadaljevanju tega prispevka posebej nagovarjam položaj javnih komunalnih podjetij kot zavezancev za dostop do informacij javnega značaja.
ZDIJZ v 1. členu vse od njegove uveljavitve kot zavezance – »organe« določa državne organe, organe lokalnih skupnosti, javne agencije, javne sklade in druge osebe javnega prava, nosilce javnih pooblastil in izvajalce javnih služb. Že na prvi pogled je očitno, da se status pravne osebe javnega prava lahko razteza na vse naštete subjekte. Povedano drugače, prav vsi od prej naštetih “organov” bi praviloma izpolnjevali tudi kriterije za položaj pravne osebe javnega prava.
Zakaj je torej potrebno navajanje te vrste subjekta med zavezanci v 1. členu ZDIJZ, kaj pomeni in ali ne ustvarja negotovosti tudi glede obsega zavezanosti novih zavezancev – zavezancev po ZDIJZ-C? Zavezanci iz 1.a člena ZDIJZ, subjekti pod neposrednim ali posrednim prevladujočim vplivom, posamično ali skupaj, Republike Slovenije, samoupravnih lokalnih skupnosti in drugih oseb javnega prava, lahko namreč tudi sami izpolnjujejo kriterije, po katerih jih pravna teorija prepoznava kot pravne osebe javnega prava. In, javna komunalna podjetja so po moji oceni tak primer zavezancev.
Dilema v povezavi z opredelitvijo ali je izvajalec javne službe oziroma subjekt prevladujočim vplivom druge pravne osebe javnega prava – kar javna komunalna podjetja so, hkrati tudi pravna oseba javnega prava, je lahko pomembna z vidika obsega zavezanosti javnih komunalnih podjetij za posredovanje informacij javnega značaja.
Informacijski pooblaščenec je že odločal o obsegu zavezanosti javnih komunalnih podjetij, in sicer je (na primer) v odločbi št. 090-75/2011/4 z dne 29.7.2011 zapisal, da je glede javnih podjetij v teoriji in praksi splošno sprejeto, da informacije javnega značaja lahko nastanejo samo v tistem delu dejavnosti javnega komunalnega podjetja, ki predstavlja izvajanje javne gospodarske službe. Javna komunalna podjetja so v delu, v katerem izvajajo tržno dejavnost, izvzeta iz kroga organov zavezancev po 1. odstavku 1. člena ZDIJZ, kakor tudi iz namena ZDIJZ, da zagotavlja nadzor nad javnopravnim delovanjem (točka 4. obrazložitve odločbe IP št. 090-75/2011/4 z dne 29.7.2011).
Kot zavezanci pod prevladujočim vplivom so javna komunalna podjetja zavezana v obsegu iz 4.a člena ZDIJZ. Zakon pa v 8. odstavku 1.a člena določa, da se v primeru, če je nosilec javnega pooblastila ali izvajalec javne službe zavezan tako po 1. členu ZDIJZ kot tudi po drugem odstavku 1.a člena ZDIJZ, v delu, ki se nanaša na izvajanje javnih pooblastil ali javne službe, uporabljajo določbe ZDIJZ, ki urejajo dostop do informacij za organe, sicer pa določbe, ki urejajo dostop do informacij za poslovne subjekte pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava.
Nič pa ZDIJZ ne določa o tem, kako je po 1. členu in 1.a členu ZDIJZ zavezan subjekt, ki je sam hkrati tudi pravna oseba javnega prava.
Slejkoprej je dodajanje pravnih oseb javnega prava v krog zavezancev po 1. členu ZDIJZ odveč in še posebej po širitvi kroga zavezancev po noveli ZDIJZ-C povzroča nekaj zmede glede položaja (tudi) javnih komunalnih podjetih. Sodne prakse po tem vprašanju še ni.
Ker pa je 1. člen ZDIJZ nepremenjen vse od uveljavitve zakona, je po mojem mnenju še vedno relevantna razlaga iz Komentarja ZDIJZ (doc. Dr. Senko Pličanič et al., Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti Ljubljana, 2005, str. 63-64), v kateri avtorji navajajo: »V primeru pa, da gre za javni zavod (ali javno podjetje), ki je bil ustanovljen za opravljanje dejavnosti, ki ni javna služba (torej za neke trne dejavnosti), se zastavlja vprašanje, ali je takšna oseba zavezanec po zakonu, ker je pač oseba javnega prava. Menimo, da je v takšnih primerih ustrezno stališče, da ne gre za zavezance po zakonu, čeprav gre za osebe javnega prava.«
Po tej razlagi bi bilo javno komunalno podjetje kot “organ” (po 1. členu ZDIJZ) zavezano v delu, ki se nanaša na izvajanje javne službe, kot subjekt pod prevladujočim vplivom (po 1.a členu ZDIJZ) pa v obsegu, ki velja zanje iz 4.a člena zakona.
Odvetnica mag. Rosana Lemut Strle
Comments